Notre Dame des Landes : une perte de légitimité des élus. Est-ce la fin de la démocratie représentative ?

Comme pour tous les autres parties mises en ligne, ce texte fut écrit avant les élections régionales, avant l’annonce d’un référendum.

Comme le pointent plusieurs lettres et textes d’élus locaux, le nœud central de la question du futur aéroport du Grand ouest n’est peut-être pas tant l’environnement ou la vision que chacun peut avoir de son territoire, mais bien celle de la démocratie locale.

En effet, le conflit s’est largement centré autour des revendications des citoyens comme des élus qui veulent « se faire entendre ». Mais bien plus que la parole, l’avis que l’Etat, par certains dispositifs liés à la décentralisation, a mis en place pour les recueillir, élus et citoyens veulent à présent « avoir leur mot à dire ». La question des débats publics, des concertations, des commissions d’enquête est l’un des éléments de ce problème, car ce sont là les moyens que l’Etat considère comme suffisamment démocratiques. Mais la démocratie locale, ce que l’on nomme aussi la gouvernance territoriale, ne peut plus se contenter d’avis, elle exige à présent la participation. C’est ce qu’avait déjà pointé Jean-Pierre Gaudin dans son petit livre La démocratie participative[1]. Depuis plusieurs décennies en effet il y a une montée des espoirs participatifs du public qui fait face, sans pour autant l’expliquer, à une défiance généralisée à l’encontre du système parlementaire représentatif. Le citoyen peut aujourd’hui se qualifier d’expert, en particulier grâce à la diffusion de l’information et de la connaissance par internet. On se trouve là dans le contexte actuel de l’économie de la connaissance qui fait du savoir le moteur de la croissance mais aussi celui des innovations, qu’elles soient techniques comme sociales. Vouloir connaître devient un geste intellectuel qui n’est plus réservé aux élites politiques, techniques ou scientifiques. De plus, la critique du système représentatif n’est pas nouvelle, mais elle glisse du terrain de la morale vers celui de l’efficacité : qui, quel groupe, serait le plus à même de savoir et donc de prendre les bonnes décisions ? Mais de l’autre côté, la confiscation de la parole directe des citoyens et de la prise de décision par les élites élues est née d’une méfiance ancienne aussi vis-à-vis des peuples. C’est la crainte du populisme qui serait à l’œuvre quand on fait participer les citoyens. Ces interrogations qui irriguent à la fois la recherche en sciences sociales mais aussi les débats politiques nationaux sont, il nous semble, au cœur du dossier de Notre Dame des Landes. Elles sont mêmes arrivées à un point extrême de crispations, de méfiances réciproques qui en fait peut-être un cas qui pourrait permettre de penser la dialectique au-delà du dualisme stérile représentation/participation.

La première question nous semble être celle des savoirs. En effet, autour du projet de l’aéroport de Notre Dame des Landes, il y a eu une production exponentielle de savoirs de toute sorte, sous la forme de rapports, d’enquêtes publiques et indépendantes, d’études scientifiques sur les problèmes environnementaux (eau, espèces protégées), d’études économiques sur les coûts/bénéfices, les impacts, les études menées pour les DUP. Ce savoir technique, administratif et scientifique est à disposition de tous, en particulier sur les sites internet des associations et des organes publics comme le SMA. Ces textes souvent très théoriques ont créé une sorte de sédimentation du savoir qu’il est absolument nécessaire de s’approprier aujourd’hui si l’on veut comprendre la complexité du dossier. Ils font également partie de la complexification du dossier ! Ils exigent de leurs lecteurs des compétences, en terme de langage administratif et scientifique, qui ne sont pas évidentes à acquérir. La nouveauté dans le cas de Notre Dame des Landes est que ce savoir s’est diffusé au-delà du cercle restreint des techniciens et des élus, par l’intermédiaire des médias tout d’abord, mais aussi par une volonté certaine des associations d’opposants de s’approprier ce qui fait partie du jeu du pouvoir. De ce fait, on peut supposer qu’actuellement, bon nombre de citoyens qui agissent d’une façon ou d’une autre autour du projet, sont tout autant informés que les élus en charge des décisions. Ce qui est nouveau également c’est que les citoyens eux-mêmes ont été les commanditaires de cette production, par exemple le CéDpa qui en 2011 a commandé au cabinet Delft un examen de l’analyse globale des coûts/bénéfices de l’aéroport du Grand Ouest. Un autre élément a été la production de connaissances « externes », en lien avec le projet, par exemple une thèse soutenue à l’Université de Rennes 2[2], mais aussi des articles dans des revues de géographie, des revues scientifiques ou des revues locales, des livres, des CD audio, des DVD[3]. Cette multiplication des productions de savoirs autour du projet de l’aéroport a plusieurs conséquences. Tout d’abord, elle chamboule les limites de l’expertise qui jusqu’alors était tenue par une élite technocratique qui elle aussi est largement critiquée pour sa main mise, son influence peu transparente dans la prise de décision politique. Cette expertise existe pour aider le politique à prendre une décision et elle a pour but d’apporter et de consolider les certitudes techniques. Mais depuis plusieurs années ces élites techniciennes sont largement critiquées car elles fausseraient le jeu démocratique. On irait même, selon Ulrich Beck vers un risque de « non politique »[4]. Le contre-pouvoir à cette dérive serait alors le savoir commun et la participation citoyenne, qui réinsufflerait dans le politique une dose de réalité. En effet, le savoir scientifique n’est plus ici seulement une démarche de connaissance, mais il devient un principe de l’action, fondée sur la croyance encore très partagée dans nos sociétés de la neutralité de la science.

Une autre conséquence de cette diversité des savoirs autour du projet est qu’elle a mis les élus au même pied d’égalité que les citoyens informés. On pourrait même ajouter que cette complexité a sans doute autant perdu les élus que les citoyens. On peut se demander en effet ce que savent vraiment les élus ? En particulier le savoir des élus locaux est-il identique à celui des élus nationaux, députés, sénateurs et au-delà au savoir des agents de l’Etat ? Trop d’informations ne tuent-elles pas la possibilité d’une décision ? Au lieu d’éclairer et d’aider à la décision, l’immense production scientifique a peut-être contribuée à l’impasse politique dans laquelle se trouve le projet, et aussi une forme d’attentisme de certains élus face aux décisions de l’Etat.

C’est à partir de ce constat que l’on peut poser une seconde question : celle de la légitimité des élus représentatifs dans ce dossier. En effet, il semble qu’une grande partie des opposants au dossier, qu’ils soient citoyens ou élus eux-mêmes, remettent en cause la légitimité de la décision première de construire un aéroport sur le site de Notre Dame des Landes. D’ailleurs, on peut toujours se demander à quelle échelle la décision a été effectivement prise et surtout à quelle échelle est devrait, selon les critères actuels de gouvernance territoriale et de désir de démocratie locale, être prise ? On constate alors que se superpose deux échelles, celle du très local, du territoire proprement dit, où se côtoient élus locaux et citoyens dont les préoccupations convergent, et celle du régional/national, plus éloigné pour les citoyens, plus opaque aussi où des enjeux de pouvoirs les dépassent car confisqués par des élus soumis eux-mêmes à des pressions partisanes, administratives, techniques. Le régional et le national sont soudés par les logiques de la décentralisation qui voit l’échelle nationale déléguer certaines compétences à l’échelle régionale. C’est là que s’est joué et que ce joue encore l’avenir du futur aéroport. Ici, la légitimité du pouvoir de décision est fondée sur le principe de l’intérêt général : ce serait à cette échelle que ce « bien souverain » républicain serait le mieux défendu. Pourtant rappelle Jean-Pierre Gaudin, « l’intérêt général, au nom duquel les pouvoirs publics tranchaient aisément il y a trente ans en France, apparaît comme une croyance de plus en plus fragile. »[5]

Il y a aujourd’hui tout un débat autour de cette notion d’intérêt général, en particulier dans les recherches autour de la notion de « commun »[6], dont les discussions dans les associations opposées au projet ou lors de réunions sur la ZAD font un large écho. Et c’est bien de cela dont il est question dans le conflit actuel : les porteurs du projet défendent leur représentativité, seule garante du « bien commun » car elle serait exempte d’intérêt particulier et surtout de l’égoïsme des revendications et des contestations citoyennes. En effet, ces dernières ne seraient que des contestations NIMBY (Not In My Back Yard, Pas dans mon Jardin), appellation venue du monde anglo-saxon aux accents méprisant, qui qualifient les positions de riverains qui n’expriment pas une opposition de principe à l’équipement contesté mais qui sont hostiles à l’implantation dans un lieu précis en raison de l’impact qu’il aura sur leur cadre de vie et la valeur de leur patrimoine[7]. Comme le dit Jean-Pierre Gaudin, « la cohérence interne des dossiers et l’échelle des arbitrages entre multiples priorités imposent d’autres critères que ceux du simple voisinage. La proximité informe, peut-être, mais elle ne commande pas. »[8] La légitimité de la représentativité se fonde, depuis le début de la démocratie, sur l’exigence de la rationalité des arguments et donc des décisions. Cette rationalité ferait partie, presque par essence, du mandat électif. A l’opposé, la foule des citoyens, la masse des électeurs verrait à l’œuvre une irrationalité fondée sur la spontanéité et donc la dangerosité des mouvements populaires. C’est pourtant cette rationalité, parfois il faut le dire trop mise en avant, portée au nues dans des discours à la limite du positivisme naïf, pratiquement vouée à un culte qui peut engendrer aussi des extrémismes, que les citoyens opposés au projet de l’aéroport remettent en cause. En effet, le discours des opposants, qu’ils soient citoyens ou élus, fait part dans de nombreux textes des « mensonges » que l’Etat concourrait à maintenir autour du dossier, des partis pris électoralistes ou même personnels que certains élus ou collectivités continueraient à promouvoir, de l’oubli volontaire des impacts négatifs socio-environnementaux du projet pour ne mettre en avant que les effets monétisables, les avantages économiques, les supputations en terme d’emplois. Enfin, cette rationalité supposée des porteurs du projet est largement remise en cause par l’argument que l’aéroport serait une véritable folie face aux réalités toujours plus dévastatrices de la crise économique et écologique que traverse nos sociétés. Cette folie met en avant les contradictions de plus en plus insoutenables entre le discours officiel non seulement de l’Etat mais aussi des collectivités locales comme la région ou la département qui affirment des grands principes de développement durable et de lutte contre le réchauffement climatique, et qui par ailleurs avec ce projet, agissent à l’exact opposé en défendant une construction destructrice de l’environnement. Ainsi, dans une lettre ouverte adressée au premier ministre Manuel Valls en septembre 2014, le collectif d’élus du CéDpa rappellent que « ce projet a été soutenu par 3 Présidents de la République et 5 Premiers ministres, ce qui montre qu’il a été décidé il y a fort longtemps et que l’État a décidément du mal à faire machine arrière. »[9] Et il ajoute que « les citoyens auraient, nous le croyons, plus de respect pour les politiques si ceux-ci savaient revenir sur de mauvaises décisions. » Enfin, l’argument central de la lettre est le suivant :

« Les partisans de Notre Dame des Landes nous présentent comme de violents opposants, nous traitent même de voyous et de délinquants. Nous, élus, pilotes, paysans, juristes, naturalistes, architectes, citoyens, en lutte depuis des années, avons expertisé le dossier, en avons dénoncé les manipulations et les mensonges mais nous ne sommes pas entendus au plus haut niveau. Faut il en conclure que l’obstination de certains passe avant la vérité, le bon sens et le respect des engagements environnementaux de la France ?

En réalité, la démocratie ne peut rester plus longtemps prisonnière d’une poignée de personnes qui parlent de « développement durable » mais continuent la surexploitation de la planète et du vivant, qui prétendent apporter de l’emploi à tous quand ils veulent surtout continuer à gagner beaucoup d’argent avec le développement de l’immobilier. La démocratie ne peut rester plus longtemps prisonnière de procédures administratives particulièrement critiquables puisqu’elles dissocient l’utilité d’un projet de ses conséquences environnementales ce qui vaut aujourd’hui à la France une procédure contentieuse européenne. Après la question des nitrates, notre pays a-t-il besoin d’un nouveau conflit environnemental ?

Nous comptons sur vous pour faire de l’abandon de ce transfert d’aéroport un symbole pour le renouveau de la démocratie et des pratiques politiques. »

Nous constatons bien que dans ce texte, les opposants se disent experts, et à ce titre se sentent légitimes (en tant qu’élus et en tant qu’habitants du territoire) de dénoncer l’irrationalité des décisions prises sous le couvert de « manipulations et [de] mensonges ». La violence et donc la « folie » n’est pas du côté de ceux qui apparaissent comme différents, alternatifs. Nous y reviendrons plus loin.

Cette perte de légitimité de la représentativité vient aussi sans doute de ce que les porteurs du projet, et en particulier les intercommunalités, restent lointaines et opaques pour les citoyens, alors même que leurs rôles et leurs compétences ont été accrues tout au long des étapes législatives de la décentralisation. Ce constat est le même en ce qui concerne les organes publics qui interviennent dans le dossier, comme le Syndicat Mixte aéroportuaire ou le Syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) aéroportuaire. Ce manque de légitimité vient du manque de transparence des pouvoirs et des décisions : le citoyen ne sait pas vraiment qui fait quoi ? Mais surtout, ces collectivités ne sont issues du suffrage direct mais sont composées de délégués des communes, choisis selon un dosage subtil entre communes pour équilibrer les pouvoirs. En fait, l’échelle communale, plus légitime pour beaucoup de citoyens dans les prises de décisions locales, est absente de ce dossier, car il n’impact pas qu’une seule commune, mais plusieurs d’entre elles. Comment exiger alors l’allégeance au principe de représentativité démocratique quand celui-ci n’existe pas au cœur même de la prise de décision autour du sujet ? Dans cette configuration, où peut exister la contestation et le contrôle ? Certes, au niveau départemental et régional, les élections permettent une telle évaluation des élus et sans nul doute, que lors des prochaines élections régionales de décembre 2015, la question de l’aéroport sera centrale, même si les candidats s’y refusent pour l’instant !

Enfin, une troisième question éclot dans ce thème de la démocratie locale, celle d’une impossible gouvernance territoriale. Selon André Torre[10], la notion de gouvernance territoriale reste floue et polysémique et se développe dans un contexte actuel de forte différenciation et autonomisation de nos sociétés. Elle naît des « innovations institutionnelles engendrées par la décentralisation et la contractualisation, [où] les acteurs sont conduits à expérimenter de nouvelles formes d’action publique et de participation aux décisions, et passent d’une organisation pyramidale ou hiérarchique, fondée sur les institutions publiques, à une organisation en réseaux qui intègre des partenariat public-privé, concerne des acteurs de natures très différentes et fait appel à des niveaux territoriaux multiples. » Ce qui est remarquable ici, et qui est présent dans notre sujet, c’est à la fois la grande diversité des parties prenantes et aussi l’infinie mouvance des processus de décisions. Ce qui est intéressant aussi c’est la force des relations sur plusieurs niveaux de territoires, avec une force accrue des liens que le local cherche à créer avec le niveau européen, essayant ainsi de dépasser le niveau intermédiaire régional/national. Ainsi, autour des problèmes environnementaux mais également financiers, les opposants, citoyens et collectif d’élus, se sont adossés à plusieurs directives européennes, qui abondaient dans leur sens. Ainsi, en 2012, les militants d’Europe Ecologie avaient déposé une pétition (1342/2012) à la Commission européenne, remettant en cause la conformité du projet avec le droit de l’Union européenne, supérieur au droit national, en particulier sur quatre directives environnementales. Cette pétition avait été relayée par les députés européens EELV. L’instruction des dossiers avait abouti à l’ouverture par la Commission d’une procédure de précontentieux accélérée appelée « EU Pilot ». C’est cette procédure qui avait obligé de son côté l’Etat français à stopper les démarches pour le commencement des travaux, soumis aux décisions définitives de Bruxelles. Ainsi, non seulement les opposants jouaient la montre, mais également les autorités les unes contre les autres ! Il est enfin essentiel de préciser qu’en même temps que cette pétition, l’association des Ailes pour l’Ouest présentait à la suite, devant la Commission européenne, une autre pétition (1632/2012) en faveur de la construction de l’aéroport de Notre Dame des Landes[11].

Aujourd’hui, la question de la démocratie locale se cristallise autour de la ZAD, qui est devenue la Zone à Défendre, lieu de contestation, d’expérimentation démocratique, de vie où certaines terres agricoles ont été remises en culture, zone de non droit républicain pour les élus et les collectivités en charge du dossier. Nous avons présenté dans la seconde partie, les transformations récentes de la vision du territoire rural pour les habitants ; ici, c’est peut-être la transformation de la vision de l’organisation politique qui se joue à échelle locale. La ZAD est-elle un lieu où se manifeste le désir de démocratie ou bien un lieu de violences et de non droit ? La poussée de ce désir ne peut-elle se faire que dans l’illégalité ? En tout cas elle est le signe que les essais de consultations, d’enquêtes publiques, de débat public, bien qu’institutionnalisés et parfaitement mis en œuvre par les autorités publiques ne suffisent plus. Jean-Pierre Gaudin propose une typologie à partir des termes employés dans le discours administratif et politique[12]. La consultation (terme employé en autre dans le débat public) consiste uniquement à prendre les avis. La concertation, plus à la mode, serait une recherche d’un compromis. Or, le compromis ce n’est pas le consensus, idéal de l’accord collectif qui serait obtenu à partir de l’échange d’arguments rationnels qui convergeraient vers une volonté générale. La participation c’est le fait d’associer les citoyens aux orientations voire aux décisions finales. La décentralisation a été et est toujours un moteur de cette participation, en particulier par le mouvement de transfert des compétences « en apparence » ajoute l’auteur. Mais le problème est que les élus et les collectivités sont extrêmement frileux face à cette demande qui, pour le coup, vient à la fois du pouvoir étatique et des citoyens. Sans doute qu’ils ont peur d’être dépossédé de cette légitimité que, par ailleurs, on leur conteste. La solution proposée par certains chercheurs serait de trouver une voie hybride de prise de décisions, où le pouvoir des élus du système représentatif serait complémentaire du pouvoir direct des citoyens. C’est ce qui a été tenté par exemple au Brésil depuis les années 80, avec les budgets participatifs. A Notre Dame des Landes, on est loin de cette complémentarité car chacun se renvoie l’argument de la violence. La violence des discours contraire aux actes et la violence des militants qui refusent de quitter le terrain. Mais cette violence là, ne serait-elle pas une prise en main, certes très radicale, de ce que les élites technocratiques et les élus voudraient conserver dans leur pré carré ? Est-ce là vraiment la manifestation de cette irrationalité populaire, voire même de ce populisme que justement les élus disent combattre par la force de leur mandat représentatif ? Ou bien l’argument de la violence n’est-il pas un argument pour discréditer un mouvement de fond qui exige non plus seulement une consultation des citoyens mais une véritable participation à la gestion du territoire où élus comme militants habitent ? Il semble que la démocratie représentative soit, ici comme ailleurs, bousculée par les frustrations et par une dynamique forte de « bottom up », de volonté des citoyens d’agir sur les espaces qu’ils occupent. Le risque, dans le cas du projet de Notre Dame des Landes, c’est le cloisonnement total et absolu des parties, et d’une asphyxie générale de la pensée. Certains ont parlé d’un référendum d’initiative locale (présent dans la Constitution depuis la loi de révision de 2003) qui serait un des véhicules possible pour, au moins, l’expression de tous les avis. Il n’en reste pas moins que la décision finale incomberait toujours à l’assemblée locale délibérante à l’initiative de la question.

[1] Jean-Pierre Gaudin, La démocratie participative, Armand Colin, 2007, 125p.

[2] Carrard (M) – L’impact de l’aéroport Notre-Dame-des-Landes sur le devenir des relations entre Nantes et Rennes. Étude prospective à l’aide de la théorie des jeux, Thèse de doctorat (sous la direction de G. Baudelle), Université de Rennes 2, 273 p.

[3] https://www.acipa-ndl.fr/multimedia/publications

[4] Ulrich Beck, La société du risque, Aubier, 2001, 521 p.

[5] Gaudin (2007), p. 17.

[6] Pierre Dardot et Christian Laval, Commun. Essai sur la révolution au XXIe siècle, Ed. La Découverte, 2015, 593 p.

[7] Philippe Subra, Géopolitique de l’aménagement du territoire, Armand Colin, 2014, p. 127.

[8] Gaudin (2007), p. 117.

[9] http://aeroportnddl.fr/file/LettreOuverte_MValls_9sept2014.pdf

[10] André Torre et Jean Eudes Beuret, Proximités territoriales, Economica-Anthropos, 2014, p. 22

[11] http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/peti/pv/931/931487/931487fr.pdf

[12] Gaudin (2007), p. 31.

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