Histoire du projet de Notre Dame des Landes

Pour la formation que je suis cette année à l’université d’Angers, j’ai écrit un mémoire sur la place des élus locaux dans le dossier de Notre Dame des Landes. Je voudrais le mettre en ligne sur mon blog pour le partager. Je vais le faire en plusieurs parties. La première concerne l’histoire du projet depuis les années 60 à nos jours. 

1- Un projet né d’une politique publique descendante, plus de déconcentration que de décentralisation (années 60-70)

Le projet de l’aéroport du Grand Ouest, plus tard nommé aéroport de Notre-Dame des Landes, du nom de la petite commune située au nord-ouest de l’agglomération nantaise qui devrait l’accueillir, est ancien. La première idée de ce projet est apparue en 1963 au moment de la création de la DATAR (Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’action régionale) sous la présidence du général de Gaulle. Cette première DATAR a été créée le 14 février 1963 par un décret signé par de Gaulle et son premier ministre, Georges Pompidou, qui nomma à sa tête Olivier Guichard (1920-2004), « baron du gaullisme », qui fut maire de la Baule, président du Conseil régional des Pays de la Loire et plusieurs fois ministre de la Ve République, dont ministre de l’Équipement et de l’Aménagement du Territoire sous le mandat de Valéry Giscard d’Estaing. Ces liens « consanguins » entre M. Guichard, les territoires de la Loire Atlantique et les politiques publiques de l’Etat par l’intermédiaire de la DATAR ont d’ailleurs été souvent critiqués. Peut-on même se demander si le projet lui-même de ce grand aéroport à l’ouest de Nantes, ses terres d’élections, ne serait pas une émanation de la volonté quasi « féodale » de cet homme politique ?

Le rôle de la DATAR est très clairement présenté dans le décret de 1963 :

« Cette délégation sera un organisme de coordination et d’impulsion. Son rôle sera, à partir des objectifs généraux définis par le plan, de préparer et de coordonner les éléments nécessaires aux décisions gouvernementales en matière d’aménagement du territoire et d’action régionale et de veiller à ce que les administrations techniques ajustent leurs actions respectives dans ce domaine, et fassent converger les moyens dont elles disposent vers les objectifs qui globalement, dépassent l’action et la responsabilité de chacune d’elles : tâche intermédiaire, qui requiert de façon constante la possibilité de recourir à l’arbitrage et à l’autorité du Premier ministre. »

Il s’agit d’une « délégation » du pouvoir étatique central en direction des régions qui reste sous l’autorité directe du Premier Ministre ! C’est elle qui donnera l’ « impulsion » des projets, des actions qui devront adhérer aux objectifs du Plan. Nous sommes bien, non seulement dans un processus vertical descendant mais aussi dans une modalité bien plus de déconcentration du pouvoir que de véritable décentralisation. D’autres décrets pris entre 1964 et 1966 renforcent ce fait car ce sont alors les préfets des régions, soumis directement au pouvoir du Premier ministre, qui se voient chargés de mettre en œuvre les décisions de la DATAR.

C’est donc bien, à ces débuts, l’Etat qui décide de ce qu’il faut mettre en œuvre pour que les régions, les territoires de ce qu’on appelait à l’époque, la Province, se développent. On est alors dans l’héritage de la vision binaire, duelle de la France, divisée entre « Paris et le désert français » selon le titre célèbre de l’ouvrage paru en 1947 du géographe J. Gravier. C’est la vision d’un territoire national qui manque d’unité, coupé par une hypertrophie de la région Ile-de-France et une fragilité des territoires « provinciaux ». Il se glisse dans ce constat un sentiment de supériorité parisienne, qui d’ailleurs n’ai jamais vraiment cessé depuis, et une certaine forme de condescendance d’un Etat parisien, de ses dirigeants envers un territoire national en grande majorité totalement inconnu et surtout incompris. Cet élément peut sembler dérisoire et accessoire, mais il semble qu’il soit encore et toujours d’actualité. Nous y reviendrons.

A partir de 1966 c’est l’OREAM, l’Organisme d’Etudes et d’Aménagement de l’Aire Métropolitaine de Nantes-Saint Nazaire qui prend le dossier de l’aéroport sous son aile. Cet organisme est une parfaite illustration de la politique d’aménagement des territoires. Pour contrer « l’hyperpuissance » parisienne, la DATAR décide très vite de créer 8 métropoles d’équilibre : Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz-Thionville, Strasbourg, Lyon-Saint-Étienne-Grenoble, Marseille-Aix-en-Provence-Delta du Rhône, Toulouse, Bordeaux et Nantes-Saint-Nazaire. Ces Organismes sont Placées sous l’autorité du groupe central de planification urbaine (comité de coordination interministériel, créé en 1964 et présidé par le grand commis de l’Etat et Inspecteur des Finances Roger Goetze). Ils sont composés d’équipes pluridisciplinaires, choisies souvent par cooptation dans les réseaux de l’Ecole des Ponts et Chaussées. Les OREAM sont associés à ces aires urbaines des métropoles d’équilibre. Ces villes ou réseaux de villes sont destinées à rééquilibrer la balance du développement national trop inégalitaire entre Paris et les régions. On constate d’ailleurs que cette politique d’aménagement est essentiellement urbaine, ce sont ces villes ou ces agglomérations qui doivent porter l’effort et les réussites à venir du développement local. Comme dans le cas de la Loire Atlantique, on remarquera que la métropole Nantes-Saint Nazaire s’étale sur un territoire de plus de 63 km à vol d’oiseau et que, dans les années 60 comme aujourd’hui, n’est absolument pas une conurbation où la densité urbaine serait telle que les espaces ruraux ou péri-urbains seraient absorbés. C’est un territoire varié, au nord de la Loire, dont le fleuve est à la fois la respiration, la colonne vertébrale mais aussi un espace secret, caché, peu accessible depuis les terres. Les deux centres urbains sont liés par cette voie fluviale mais qui n’est pas totalement navigable, et par la N165, axe routier essentiel aujourd’hui. Mais qui a-t-il de commune entre Nantes, ville bourgeoise au passé riche mais sombre, ville du fleuve, et Saint Nazaire l’ouvrière, portuaire, maritime et surtout la grande blessée au sortir de la guerre ? Créer une métropole d’équilibre de ces deux villes n’est-ce pas, déjà, forcer des territoires à se marier ? Et n’est-ce pas également faire peu de cas des communes rurales et des bourgs comme Savenay, Blain ou Pontchâteau qui ponctue la campagne entre Nantes et Saint Nazaire ?

L’idée d’un grand aéroport à l’ouest de Nantes se fonde sur des prospectives d’explosion du trafic passagers et du fret aérien à la fin du XXe siècle. Selon un document de l’OREAM, le trafic est estimé à plus de 5 millions de passagers pour Nantes en l’an 2000 ![1] L’aéroport de Château-Bougon, au sud de la ville, est alors considéré comme incapable de recevoir ce surplus de trafic dans l’avenir. Dans les années 60, c’était un aérodrome de catégorie B avec une piste de 2095 mètres, propriété de l’Etat et géré par la CCI de Nantes. Mais, selon un rapport de l’OREAM de 1971 :

« Le développement de l’aérodrome de Château-Bougon se heurte à plusieurs contraintes :

  • la piste dirigée vers le cœur de l’agglomération nantaise, situé à 6 km environ, ce qui est susceptible d’engendrer une gêne importante sur Nantes, bien que les procédures actuelles évitent le survol de l’agglomération dans la mesure du possible ;
  • cette piste est inclinée à 60 degrés par rapport à la direction des vents dominants
  • l’aérodrome est situé au sud de la Loire, alors que l’agglomération se développe surtout au nord du fleuve. Les liaisons entre la ville et l’aéroport doivent s’effectuer par des points de passage obligés, les ouvrages de franchissement de la Loire susceptibles d’être saturés aux heures de pointe. Dans l’avenir, le schéma d’aménagement de la métropole prévoyant des extensions préférentielles vers le nord et l’ouest-nord-ouest, cette contrainte ne fera que s’accentuer. »[2]

 On considère donc dès le départ que le petit aéroport du sud de Nantes sera saturé. On présuppose, sans que l’on sache vraiment à partir de quels calculs, que le trafic aérien dans la région va quadrupler voir quintupler. Cet argument sur l’avenir reste unique et ne semble jamais prendre en compte les possibles innovations techniques du transport aérien. On envisage un futur à partir d’un présent donné mais sans vraiment imaginer un futur autre que ce présent là. On peut s’étonner que des décideurs n’aient pas eu en tête les exploits techniques dans ce domaine depuis les années 30, pour ne pas être capables de croire que les avions des années 2000 auraient encore besoin d’une escale entre Paris et New York. En fait, on sent bien qu’il s’agit d’une affaire de prestige, une affaire symbolique au cœur des Trente Glorieuses, à l’époque de la politique volontariste et la recherche d’indépendance de la France du général de Gaulle. C’est visible dans ce communiqué de la Chambre de Commerce et d’Industrie de Nantes de 1966 qui affirme :
« La Basse-Loire constitue un site maritime remarquable pour l’implantation d’un grand complexe industriel largement tourné vers l’extérieur, se développant autour d’une grande usine sidérurgique ou pétrochimique. Il sera un moteur puissant du développement économique de l’Ouest et renforcera la position industrielle de la France sur la zone atlantique qui sera la  » Ruhr  » du XXIe siècle »[3]

Ce même rapport fait état d’un plan global de développement de la métropole Nantes-Saint Nazaire autour de deux axes économiques particuliers : la zone portuaire de l’estuaire de la Loire qui permettra la mise en place de ce que l’on nomme à l’époque « port poly-industriel » et la création d’un pôle « de fonctions supérieures »[4]. Le Grand Aéroport de l’Ouest permettrait, entre autre, de faciliter et d’encourager ce développement économique, en permettant une liaison plurimodale maritime-aérien, et surtout une ouverture non seulement sur le reste du territoire national mais surtout sur le monde outre-Atlantique. A l’époque, le nouvel aéroport est envisagé comme une escale, techniquement nécessaire, pour les avions partant de Paris et se rendant en Amérique du Nord ou du Sud. Cet équipement est également considéré comme un outil pour la consolidation du réseau urbain régional : c’est pour cela que l’on va rechercher un site entre Nantes et Rennes, pour que les deux « capitales » de l’Ouest français puissent, du moins en théorie, partager les effets bénéfiques de l’aéroport. Pour cela il faudra, outre cette infrastructure principale, renforcer non seulement les liaisons routières mais aussi ferroviaires entre Nantes, Rennes, Vannes, Angers et Cholet.

Le nouvel aéroport, qui remplacerait donc celui de Château-Bougon, devrait être de catégorie A, c’est-à-dire possédant au moins une piste de plus de 3000 mètres. On est alors, dans la droite ligne des projets pharaoniques qui peuvent être mis en œuvre au Canada (aéroport de Mirabel) ou au Japon (aéroport de Narita), destinés eux aussi dans les années 60 à soulager les aéroports principaux de Montréal et de Tokyo. Mais il faut trouver un site qui puisse rassembler toutes les exigences d’un tel équipement. Quelles sont-elles par ailleurs ?

« La localisation de telles infrastructure est soumise à des contraintes : proximité d’autres aérodromes, commodités de branchement sur les routes aériennes, fréquence des conditions de mauvaise visibilité, site bien dégagé, relativement proche des principaux pôles d’attraction à desservir, sol plat, résistant, orientation de la poste conditionnée par celle des vents dominants. Cette infrastructure impose elle-même de sévères contraintes à son environnement : servitudes de hauteur, nuisances dues au bruit. Les sites favorables à l’implantation d’un aérodrome sont donc rares. Ils le seront encore de plus en plus. Il est important de préserver dès maintenant les emplacements qui seraient susceptibles de satisfaire les besoins envisagés à long terme. »[5]
On voit bien que dès le départ, les concepteurs de ce projet avaient en tête les contraintes physiques, écologiques dirait-on aujourd’hui et les nuisances qu’une telle construction allait produire. Mais il semble tout aussi évident qu’à l’époque, c’est le Plan qui prime, c’est-à-dire la vision d’un futur envisagé par l’OREAM, c’est-à-dire par de hauts-fonctionnaires qui considèrent l’espace comme un tout, et avant tout un tout urbain, qu’il faut développer et renforcer.

Selon toujours le même rapport du début des années 70, le site devrait rassembler quatre conditions :

– Ne pas être trop éloigné de Paris et pouvoir être rapidement connecté aux principaux centres urbains de la régions, Nantes, Rennes, Vannes, Angers, Cholet.
– Posséder des commodités de branchements avec les lignes aériennes- Etre à proximité d’un port pour profiter de la complémentarité entre le trafic maritime et le trafic aérien
– Etre à proximité d’une aire urbaine assez importante qui puisse apporter une main d’œuvre qualifiée.
Accessoirement, on précise que la zone choisie devrait être peu habitée compte tenu de la nuisance due au bruit et ne pas comporter d’obstacle en hauteur pour gêner la circulation aérienne. La piste initiale de 4000 mètres pourra être étendue à 8000 mètres, ce qui nécessite un terrain de plus de 2000 hectare, relativement plat et résistant, orienté nord-ouest pour être face aux vents dominants. Il est en outre précisé que les terres ainsi dévolues à l’aéroport ne devront pas être des terres agricoles de grande valeur ![6]

Des la fin des années 60, le site de Notre Dame des Landes avait été choisit par les services de la préfecture de Loire Atlantique, parce qu’il répondait en tout point à toutes ces conditions. Le site de Guémené-Penfao, plus au nord et davantage situé entre Rennes et Nantes avait également été retenu. La ville de Rennes aurait d’ailleurs préféré ce site plus proche de la capitale bretonne. Mais, comme le soulignent les élus Nantais à l’époque, un site à mi-chemin n’est finalement favorable à personne. Cette ambivalence se retrouve d’ailleurs dans le nom de baptême du futur équipement : Aéroport du Grand Ouest, un nom assez large et flou pour contenter tout le monde et surtout contrer l’influence parisienne, l’objectif principal à cette époque il ne faut pas l’oublier.

C’est en 1974 que les pouvoirs publics centraux décident de créer, par arrêté préfectoral, une Zone d’aménagement différé (ZAD) à vocation aéroportuaire de 1 225 ha au bénéfice du département de la Loire-Atlantique qui se porte acquéreur des terrains nécessaires à cet équipement. A cette époque il y avait 43 maisons sur cet espace, susceptibles d’être expropriées. Durant 14 ans, jusqu’en 1988, par droit de préemption, le Conseil général de la Loire Atlantique acquiert 850 hectares (sur les 1650 jugés nécessaires) sur la Zone d’Aménagement Différé. Cela protège l’espace de toute urbanisation.

Deux ans auparavant, en 1972, se constitue l’Association de défense des exploitants concernés par l’aéroport (ADECA), autour d’agriculteurs qui s’opposent au projet. On voit bien que dès les origines, le projet connaît une double tension : celle volontariste des pouvoirs publics qui à cette époque sont encore les pouvoirs centraux, préfectoraux de l’Etat, et une autre tension de résistance, locale, à cet projet imposé d’en haut sur un territoire qui n’a jamais été consulté. Ce n’est d’ailleurs pas l’époque. Mais la crise économique des années 70, qui remet en cause le modèle économique des Trente Glorieuse fondé sur le plein emploi et la croissance économique à presque 10%, va changer la donne. Le problème est que la crise a perdurée, comme le projet lui-même, volontariste, sans qu’il ne soit vraiment remis en cause.

L’ADECA s’est battue, tout au long des années, pour que les agriculteurs puissent travailler sans que leurs terres leur soient retirées. De nouvelles installations agricoles ont également été permises, car l’un des arguments phares de la résistance paysanne a toujours été l’idée d’un gâchis de terres agricoles pour un projet pharaonique dont le territoire n’avait pas besoin.

Durant cette première phase de l’histoire du projet d’aéroport de Notre Dame des Landes il est peu question des élus locaux et des collectivités territoriales. Tout simplement car les lois de décentralisations ne sont pas encore advenues et qu’ils n’ont pas vraiment de pouvoir et de compétences sur ces sujets d’aménagement local et de développement économique. Le projet de l’aéroport est un symbole, parmi d’autres, de ce que l’on pourrait qualifier de déconcentration du pouvoir central. C’est l’Etat, le gouvernement, les ministères, les préfets qui se chargent, à cette époque du gaullisme, de trouver les solutions les plus efficaces pour des territoires provinciaux encore jugés de loin et avec hauteur. Il s’agit avant tout de penser le territoire national, dans son ensemble, et comme une globalité. Les acteurs « locaux » sont les barons du pouvoir, ceux qui sont de « quelque part » mais qui exercent leur influence dans les salons parisiens. Le territoire est alors davantage considéré comme un fief, qu’il faut défendre à Paris selon des modalités dictées par Paris qui regarde le reste de la France comme un espace à la traîne.

En raison de la crise économique qui fait exploser le prix des carburants et donc les tarifs des vols intercontinentaux, et de la constance de la résistance des agriculteurs locaux, le projet est mis en sourdine tout au long des années 80 et 90.

C’est un accident d’avion qui va le remettre au goût du jour.

Notes :
[1] Le trafic passager de l’aéroport de Nantes était de moins de 2 millions de passagers en 2000, et de 4 millions en 2014.
[2] OREAM Nantes-Saint Nazaire, Rapport général de présentation : Schéma d’aménagement de l’aire métropolitaine, Ministère du plan et de l’aménagement du territoire, 1970-1972, p. 41

[3] http://geoconfluences.ens-lyon.fr/doc/territ/FranceMut/FranceMutDoc17.htm

[4] Idem, p. 55

[5] OREAM Nantes-Saint Nazaire, Transports, Ministère du plan et de l’aménagement du territoire, 1972, Chapitre 3 « Les transports aériens ».

[6] Idem, p. 57

 

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